José Alejandro Vargas
El autor es juez del Tribunal Constitucional
Se ha previsto como abuso de autoridad la interposición de obstáculos a la ejecución o cumplimiento de leyes o sentencias por parte de servidores públicos, sancionables con quince (15) días a un año de prisión menor y multa de nueve a quince veces el salario que perciba el imputado.
Una regla del Estado Constitucional y del Principio de División de Poderes es que las resoluciones de los tribunales deban ser cumplidas, pues de no ser así ningún sentido tendría el derecho a una justicia accesible, oportuna y gratuita como lo consagra la constitución, si al final la persona que persigue la satisfacción de sus pretensiones carece de las garantías necesarias para forzar a los sujetos obligados a cumplir con lo irrevocablemente decidido.
Así las cosas, las decisiones jurisdiccionales terminarían siendo una mera expresión de voluntades con igual utilidad que los surcos que intentan abrirse pasos en medio de la mar. El valor normativo de la Constitución solo adquiere imperio cuando las sentencias son inequívocamente ejecutadas.
Se han identificado varios supuestos de incumplimiento de una sentencia constitucional, de conformidad con la ley y la doctrina, los cuales enumeraremos a continuación con la finalidad de concretizar el objetivo pedagógico que pretendemos:
– Incumplimiento total o expreso de la sentencia. Sin duda es el supuesto más evidente y simple, al tratarse de omisión absoluta de lo ordenado por la parte que debe cumplir el mandato. Ocurre cuando no se cumple o no se realiza o deja de realizarse el acto ordenado por la sentencia; no se adoptan las medidas decididas por el juez constitucional. En este caso, los mecanismos de ejecución previstos en el Código están orientados a doblegar la voluntad del demandado, forzándolo a desplegar la actividad (o en su caso, a mantener una conducta de abstención) que se deriva del fallo de la sentencia constitucional, como forma de reparación del derecho o derechos fundamentales conculcados. Una segunda forma es la del incumplimiento total por alegación de imposibilidad de ejecución. Ocurre, por ejemplo, cuando se ordenan pagos y quien debe pagar alega que no puede hacerlo porque le falta presupuesto institucional, u otras razones. Este particular supuesto se encuentra descrito en el Manual de ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional.
– Incumplimiento parcial de la sentencia: Se entiende que el cumplimiento de lo decidido ocurre cuando se produce el cambio de la situación jurídica sobre la que versa la sentencia. Esta hipótesis de incumplimiento o inejecución se configura cuando la sentencia constitucional es acatada en algunos de sus aspectos, pero no en otros, como ocurre cuando en una misma sentencia se ordena, por ejemplo, reintegrar a un trabajador público y pagarle sumas de dinero, pero solo se concreta una de las dos condenaciones.
– Cumplimiento tardío de la sentencia. En la medida en que la ley 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional de los procedimientos constitucionales, dispone expresamente que las sentencias constitucionales deban ejecutarse de inmediato, resulta evidente que su cumplimiento extemporáneo — fuera del plazo establecido— no podría ser asimilado sin más a un cumplimiento real y efectivo, en los términos en que esto viene exigido por dicho cuerpo normativo. Salvo que la propia sentencia, de modo claro y expreso, difiera su cumplimiento para un momento posterior, o disponga que el mismo sea de carácter progresivo. Desde luego, forzoso será reconocer que, las más de las veces, el cumplimiento de las sentencias se produce con un cierto nivel de retraso, pese a lo cual se sobreentiende que el demandante se da por satisfecho una vez que la sentencia es finalmente acatada. Sin embargo, cabe preguntarse: ¿puede este retraso, en algunos casos, significar un perjuicio para la parte vencedora? Nuestra respuesta es afirmativa.
– Reiteración del acto calificado en una sentencia como lesivo de un derecho fundamental. Plantea un desafío a los operadores jurídicos, pues si bien partimos de la premisa de que la parte vencida ha dado cabal cumplimiento a la sentencia constitucional — con lo cual, ya no habría nada que ejecutar— tras ello nos encontramos ante un supuesto de repetición de la conducta (por acción u omisión) que la sentencia había declarado como lesiva de un derecho fundamental. No se trata de un supuesto de inejecución, excepto si se considerare que el cumplimiento voluntario de la parte vencida podría ser entendido, a la luz del caso concreto, como un simple ardid para sustraerse posteriormente de los efectos de la decisión que favorecía al demandante.
A fines de ejecución de las sentencias constitucionales el Reglamento Jurisdiccional del Tribunal Constitucional, artículo 26, creo la Unidad de Seguimiento de la Ejecución de las Sentencias (en lo adelante, la «USES») que persigue la ejecución efectiva de las sentencias del Tribunal mediante la estructuración de los mecanismos de recepción, investigación y trámite de las solicitudes tendentes a resolver las dificultades o el incumplimiento de sus decisiones. La USES se encuentra adscrita al Pleno y se rige por un manual de funcionamiento aprobado por este último. Está integrada por el secretario, quien la coordina, y el encargado jurídico del Tribunal Constitucional.
Se han creado también mecanismos de ejecución de las sentencias del Tribunal Constitucional, y, en ese sentido, de acuerdo con lo establecido en los artículos 9 y 50 de la Ley núm. 137-11, el Tribunal Constitucional dispondrá en la sentencia: (a) quién debe ejecutarla y (b) la forma de ejecución. Si de todas formas se presentan dificultades de ejecución, estas deberán ser resueltas por el Pleno del TC, previo informe de la USES. El Pleno instruirá a la USES para realizar todas las gestiones necesarias a los fines de garantizar el cumplimiento de sus decisiones cuando la parte interesada le haya informado las dificultades de ejecución.
A propósito de la ejecución de las sentencias constitucionales, se expidió en fecha cinco (5) días del mes de marzo del año dos mil dieciocho (2018), el Manual de Procedimiento de la Unidad de Seguimiento de la Ejecución de Sentencias (USES), que se encuentra adscrita al Pleno y está formada por: Un secretario (a), en calidad de coordinador (a); y por el (la) encargado (a) jurídico (a) del tribunal, quien proporcionará apoyo legal y logístico al (la) secretario (a) en el desempeño de estas funciones. Además, contará con personal capacitado que estará bajo la supervisión del (de la) secretario (a) del Tribunal, asistiendo en el efectivo desenvolvimiento de la Unidad.
USES inicia el proceso de seguimiento de ejecución de las decisiones emitidas por el Tribunal a solicitud de parte interesada (la persona beneficiaria de la sentencia que actúe por sí o por apoderado), realizada por instancia motivada presentada a la Secretaría del Tribunal, cuyo contenido identificará los datos relacionados con la sentencia cuya dificultad o incumplimiento se informa al tribunal (número y la fecha de la sentencia, indicación de las partes involucradas en el proceso y una descripción de las circunstancias y/o dificultades suscitadas en la ejecución de la sentencia correspondiente).
La Secretaría del tribunal, luego de recibir la solicitud de seguimiento de la ejecución de sentencia, la tramitará a la USES, la cual se encargará de comunicar a la persona física, institución pública o privada sobre la cual recae la obligación del cumplimiento, para que en el plazo previsto en el manual, que son plazos hábiles, emita su opinión al respecto. La Secretaría del Tribunal Constitucional notifica a la parte que está obligada a ejecutar la sentencia, comunicándole (sea persona física, institución pública o privada) una solicitud de seguimiento de la ejecución de sentencia, para que en el plazo de diez (10) días o menor si hay urgencia, a partir de su recepción, manifieste su opinión.
Surgen entonces varias posibilidades:
(a) Que la parte «condenada» persista en no ejecutar la sentencia, caso en el cual la USES procederá a redactar un informe que será remitido al Pleno para que determine las providencias de lugar;
(b) Que la persona física, institución pública o privada sobre la cual recae la obligación del cumplimiento de la decisión, argumente que la misma fue debidamente ejecutada. Si ocurre, esta deberá proporcionar al Tribunal constancia de su cumplimiento. La USES procederá a remitir dicha información a la parte solicitante y beneficiaria del cumplimiento de la decisión.
En este caso puede ocurrir que la parte beneficiaria del cumplimiento de la decisión constate o no constate la autenticidad de las pruebas aportadas por la parte requerida. En el primer caso, el expediente quedaría archivado, previa confirmación del Pleno del tribunal. En el segundo caso, la parte que considera no ejecutada la decisión emitirá un escrito dentro del plazo de cinco (5) días luego de notificadas las pruebas depositadas por la parte responsable de cumplir con lo ordenado en la sentencia, explicando el motivo del desacuerdo con las pruebas aportadas y haciendo constar cualquier prueba en la cual fundamente sus pretensiones. Una vez depositado este escrito ante la Secretaría del Tribunal Constitucional y tramitado ante la USES, esta procederá a emitir un informe al Pleno explicando las circunstancias del caso y formulando las recomendaciones que sirvan de sustento a la decisión que habría de adoptar el Pleno.
En caso del incumplimiento con lo ordenado en la sentencia y sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales y/o administrativas que procedan, si la persona física, institución pública o privada sobre la cual recae la obligación del cumplimiento de la decisión no ha obtemperado a lo indicado en la sentencia, deberá indicar las razones del incumplimiento y, además, indicar un plazo razonable dentro del cual procederá a cumplir con lo ordenado en la misma.
(c) Que exista o se alegue imposibilidad material de ejecución. La parte sobre quien recae la obligación deberá hacer indicación de dicha imposibilidad, aportando las pruebas que avalen la misma. Sin embargo, dicha imposibilidad no le exime de responsabilidad, por lo que, además, deberá informar al Tribunal sobre posibles alternativas que logren de manera efectiva la ejecución de la sentencia.
A fines de reforzar el cumplimiento de las sentencias constitucionales y ordinarias, en el anteproyecto de código penal, pendiente de aprobación definitiva por el Congreso Nacional, se ha previsto como abuso de autoridad la interposición de obstáculos a la ejecución o cumplimiento de leyes o sentencias por parte de servidores públicos, sancionables con quince (15) días a un año de prisión menor y multa de nueve a quince veces el salario que perciba el imputado al momento de la comisión de la infracción (artículo 311 del proyecto de Código Penal aprobado por última vez en el Senado de la República en fecha treinta de junio de 2021).
En el Manual de Procedimiento de la Unidad de Seguimiento de la Ejecución de Sentencias (USES) se señala que El Pleno conocerá los informes presentados por la USES, una vez conocidos, podrá ordenar las medidas necesarias para el cumplimiento de la sentencia. La resolución será aprobada por el Pleno y ordenará a la Secretaría del Tribunal su comunicación y publicación en un plazo no mayor de cinco (5) días hábiles. En caso de que la parte responsable de ejecutar lo ordenado en la resolución emitida por el Pleno no obtempere con lo ordenado en el plazo otorgado, la parte beneficiaria del cumplimiento de la resolución podrá depositar ante la Secretaría del Tribunal una instancia donde explique nuevas circunstancias que acompañan el incumplimiento de la resolución, de conformidad con el procedimiento previsto en el manual. La Secretaría del Tribunal, luego de recibir la nueva solicitud de seguimiento de la ejecución de la resolución emitida por el Pleno, la tramitará a la Unidad de Seguimiento de Ejecución de las Sentencias, la cual se encargará de elaborar un informe al Pleno para que decida, de conformidad con los procedimientos establecidos en el manual.